“… La democracia exige como primer supuesto el imperio y supremacía de la ley, única garantía para alcanzarla, y la ley, como expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo, requiere que la representación en Cortes esté basada en el sufragio universal a través de un sistema electoral imparcial y eficaz… Por ello es obvio, dentro de una concepción democrática, que en las actuales circunstancias no se pueden reconocer o suponer como propias del pueblo aquellas actitudes que no hayan sido verificadas y contrastadas con las urnas…”
(Preámbulo de la Ley de Reforma Política de diciembre de 1976)
Se trata del Preámbulo del Proyecto de Ley para la Reforma Política. Este Proyecto de Ley, con un preámbulo, fue aprobado por el Consejo de Ministros el 10 de septiembre de 1976. Al ser una Ley Fundamental[1] (la octava del régimen Franquista) y, siguiendo los trámites legales de ese momento, fue remitida al Consejo Nacional del Movimiento para que emitiera un dictamen no vinculante.
El Consejo Nacional del Movimiento emitió su dictamen y el Gobierno remitió a las Cortes en octubre de 1977 la misma versión del proyecto de ley sin más cambios que la eliminación del preámbulo, que había sido duramente criticado en el seno del Consejo.[2]
La Ley para la Reforma Política fue debatida en las cortes franquistas y aprobada el 18 de noviembre de 1976. Según marcaban los procedimientos constitucionales[3] del régimen de franco, al tratarse de una ley fundamental, debía ser sometida a referéndum. Este tuvo lugar el 15 de diciembre de 1976 recibiendo un 94% de sufragios a favor. Se promulgó sin este preámbulo siendo publicada en el Boletín Oficial del Estado el 4 de enero de 1977.
El borrador del Proyecto de Ley para la Reforma Política fue redactado durante el verano de 1976 por Torcuato Fernández Miranda a petición de Adolfo Suárez, Presidente del Consejo de Ministros, pero el autor oficial es Juan Carlos I, quien promulga la ley desde la Jefatura del Estado.
El destinatario es el pueblo español, cuya opinión se pretende contrastar en las urnas.
En el extracto del preámbulo que se incluye en el ejercicio se mencionan dos ideas:
- La representación en Cortes debe estar basada en el sufragio universal. Se llega a esta conclusión a partir de la necesidad de que la democracia esté basada en la ley, que es la expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo.
- Se afirma que en las actuales circunstancias no se conoce la voluntad del pueblo, que solo podrá ser conocida a través de las urnas.
La primera idea presenta lo que será el aspecto fundamental del cambio constitucional que supone la Ley para la Reforma Política: el sistema de elección de las Cortes Españolas. Desde la promulgación de la Ley Constitutiva de las Cortes Españolas en 1942 los miembros de las cortes (denominados “procuradores” y no “diputados” usando el término tradicional de las Cortes de Castilla), eran elegidos o nombrados de diferentes maneras. Existía un número de procuradores que lo eran en razón a su cargo (todos los ministros lo eran), otros eran nombrados por el propio Jefe el Estado, a otros los elegían la Organización Sindical o los colegios profesionales, etc. Una parte de los procuradores eran elegidos mediante elecciones en las que podían votar solamente los cabezas de familia (y desde 1968 también las mujeres casadas). El franquismo rechazó el sufragio universal prefiriendo la llamada “democracia orgánica”.
Con introducción del sufragio universal en la Ley para la Reforma Política, se produce un cambio enorme los principios del régimen hasta ese momento.
La segunda idea es importante porque afirma que, en ese momento, las opiniones y actitudes que se puedan defender por parte del gobierno o de la oposición no se pueden considerar como propias del pueblo hasta que hayan sido contrastadas en las urnas.
La Ley para la Reforma Política de 1977 es, sin lugar a dudas, uno de los documentos jurídicos más relevantes de la historia de España. Tras la muerte de Franco, salvo en los sectores más extremistas muy minoritarios, existía la consciencia general de que era imposible que el régimen se mantuviera sin cambios[4].
Existían, sin embargo, grandes diferencias entre los tipos de cambios que deberían introducirse. Desde los que querían introducir pequeñas liberalizaciones dentro del régimen sin alterar sus principios fundamentales hasta la ruptura completa que pedía la oposición con la formación de un gobierno provisional que rompiera con el franquismo pasando por los reformistas del régimen, que pretendían llegar a un sistema democrático (posiblemente tan democrático como el que exigía la oposición) pero que querían llegar a él mediante una reformapartiendo de la legalidad franquista.
La estrategia de llegar a la democracia desde la legalidad de la dictadura (“de la ley a la ley”) tenía varias razones. Se ha argumentado la necesidad de evitar que se acusase de perjurio al rey Juan Carlos, que había jurado guardar y hacer guardar los Principios Fundamentales del Movimiento. La necesidad evitar este perjurio iba más allá de imperativos morales: la figura del monarca y la fidelidad a la institución de la monarquía era uno de los elementos en torno a los que se agrupaban elementos de los diferentes poderes fácticos (sobre todo el ejército) y una ruptura abierta del monarca con el franquismo podría haber causado más dificultades con los militares de las que hubo en esos primeros años de la transición.
Arias Navarro intentó llevar a cabo una reforma del régimen aplicando reformas parciales a diferentes aspectos del mismo al no avanzar en las reformas con la velocidad esperada dimitió a petición del rey y fue sustituido por Adolfo Suárez, que adoptó una táctica diferente: en lugar de plantear reformas con diferentes leyes (de reunión, de asociaciones políticas, etc.) planteó una Ley Fundamental mediante la cual se llevaría a cabo la reforma (no olvidemos que se trata de una ley para la reforma política y no una ley de la reforma política).
Desde un punto de vista jurídico la Ley para la Reforma Política es la octava de las Leyes Fundamentales del Reino que se promulgaron durante el franquismo y permitió que la transición a la democracia se hiciera “de la ley a la ley”.
Este carácter dual (ley del régimen franquista y ley bisagra hacia la democracia) facilitó que se aprobara en las cortes franquistas con los dos tercios de los votos que se requerían para las Leyes Fundamentales del Reino entre grandes declaraciones de adhesión a Franco y a las ideas de José Antonio Primo de Rivera por los propios defensores de la ley[5]. Por otra parte, el gran calado de la transformación que introdujo la ley supuso que a través de ella se pudieran afrontar grandes reformas políticas que permitieron el desmantelamiento del aparato institucional del franquismo antes de la promulgación de la Constitución Española.
Como dijo Enrique Tierno Galván, “pocas veces en la historia del Derecho Constitucional se ha presentado nada más claro y a la vez más contradictorio, y en el orden práctico más necesario y en el plano teórico más difícil. Aquello del guisado de liebre sin liebre parece una contraposición fácilmente salvable, si se compara con esta otra de pasar de un Estado fascista a un Estado democrático, utilizando la propia legalidad fascista”[6]
La redacción, tramitación y aprobación de la Ley para la Reforma Política se produjo a iniciativa del gobierno sin negociar sus contenidos con la oposición. De hecho, los partidos de la oposición (ilegales en 1977 aunque no perseguidos) manifestaron su oposición a esta ley y solicitaron la abstención en el referéndum que se celebró en 1977. El alto nivel de participación y de votos a favor hizo inevitable la participación de los partidos políticos de la oposición en la “reforma política” y su renuncia a la “ruptura”.
Siendo una Ley Fundamental del Reino, la Ley para la Reforma Política anulaba implícitamente (no se incluían cláusulas derogatorias) aquellas partes de las otras leyes fundamentales que estuvieran en contradicción con ella.
El alcance de esta ley fue inmenso. Como han comentado diversos autores, lo que se presentó como una reforma del régimen desde la fidelidad a Franco transformó completamente el principio de legitimidad del régimen que pasó de ser la nación española presuntamente representada a través diferentes órganos (familia, municipio, sindicatos) al pueblo español expresando su opinión mediante el sufragio universal.
En el ámbito jurídico, al amparo de esta ley se promulgó un número de reales decretos que desmanteló en los hechos gran parte del sistema jurídico-institucional del franquismo. (supresión del Tribunal de Orden Público, el derecho de huelga, la supresión de los sindicatos verticales, la legalización de los partidos políticos, libertad sindical, supresión del Movimiento Nacional, normas electorales, etc.).
Sobre las normas electorales, comentaremos que Ley para la Reforma Política introduce algunos aspectos de normativa electoral para la elección de diputados que se han mantenido hasta la actualidad:
- La circunscripción electoral es la provincia.
- Se establece que habrá un número mínimo de diputados por provincia (sin definir cuál será ese número)
- Se aplicará un sistema proporcional con correcciones para evitar la excesiva fragmentación de la cámara.
- Se establece que se habrá un porcentaje mínimo necesario para acceder al Congreso.
Estos elementos hacían que el voto rural tuviera un mayor peso que el voto urbano ya que, en proporción, las provincias rurales con menos población obtendrían más diputados que las provincias con más población. La necesidad de introducir correcciones a la proporcionalidad fue introducida como enmienda por la ponencia durante la tramitación de la ley y podemos verlo como una concesión a los elementos más conservadores.
Este sistema se ha criticado por favorecer tendencias más conservadoras de voto y diversos autores han considerado que se instituyó así para asegurar la victoria del centro derecha en las primeras elecciones. Por otra parte, es un sistema electoral que, en principio, favorece la estabilidad de gobierno al primar a los partidos mayoritarios y, por otra, impide la victoria electoral de partidos cuyos votos estén muy concentrados en unas pocas regiones muy pobladas ya que para alcanzar una mayoría absoluta es necesario tener suficientes votos en diferentes circunscripciones a lo largo del país.
Por último, la Ley para la Reforma Política fue el instrumento que permitió la celebración de elecciones democráticas en España por primera vez desde 1936. Aunque, como detalla Ignacio Sánchez-Cuenca, la elaboración de esta ley y la organización de las elecciones tuvieron lugar sin negociación y consenso con los partidos de la oposición, estos tomaron parte en las elecciones de junio de 1977. A partir de estas elecciones, se abre una segunda etapa de la transición en la que se buscó el consenso en diferentes aspectos (como los Pactos de la Moncloa) y lograría un amplio acuerdo en la elaboración de la Constitución de 1978 que finalmente derogó formalmente las Leyes Fundamentales del Reino.
En el aspecto archivístico, comentaremos la existencia en el Archivo del Congreso de los Diputados de diversos documentos relacionados con Ley para la Reforma Política, entre los cuales se pueden consultar por Internet el registro de entrada del proyecto de ley y la ley promulgada firmada por Juan Carlos I.
Contreras Casado, Manuel, y Enrique Cebrián Zazurca. 2015. «La ley para la reforma política: memoria y legitimidad en los inicios de la transición española a la democracia». Revista de estudios políticos, no 168: 77-114.
«Diario de Sesiones del Pleno de las Cortes Españolas». s. f., X Legislatura, , n.o 29: 13.
«Documentos Legislatura 1971 1977». Congreso de los Diputados. Accedido 21 de septiembre de 2019. http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/PapHist/CortEsp/1971_1977/DocsLeg1971_1977.
Gutiérrez Carreras, Pablo. 2017. «Antecedentes de la Ley para la Reforma Política. La decantación de diversas propuestas reformistas (diciembre de 1975 – agosto de 1976)». Aportes: Revista de historia contemporánea 32 (94): 111-48.
Ley 1/1977. de 4 de enero, para la Reforma Política. s. f. Accedido 11 de agosto de 2019.
Martín Manjón-Cabeza, Miguel. 1995. «El sistema electoral español». Inédito.
Navarro González, Francisco. 1977. La nueva Ley fundamental para la reforma política. http://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=101641.
Sánchez-Cuenca Rodríguez, Ignacio. 2014. Atado y mal atado: el suicidio institucional del franquismo y el surgimiento de la democracia. Alianza. http://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=566245.
[1] Las Leyes Fundamentales del Reino definían los diferentes poderes del Estado en el régimen.
[2] El texto del Proyecto de Ley remitido a las Cortes, junto con el informe preceptivo, está publicado en Boletín Oficial de las Cortes Españolas.
[3] Es evidente que el régimen de Franco no era un régimen constitucional de libertades. En este contexto utilizamos el término “constitucional” para referirnos al conjunto de normas fundamentales bajo las que se regían las instituciones franquistas.
[4] El propio Blas Piñar, un franquista intransigente, afirmaba en su intervención en las Cortes: (…) no sólo admitimos, sino que deseamos y queremos las reformas; pero no precisamente esta Reforma, porque esta Reforma, tal y como la quiere el Gobierno y tal y como la defiende la Ponencia, no es de verdad una Reforma, es una Ruptura (…)”. Diario de Sesiones del Pleno de las Cortes Españolas, X Legislatura, núm. 29, p. 13.
[5] La intervención ante el pleno de las cortes por parte de Miguel Primero de Rivera y Urquijo en nombre de la ponencia es muy representativa en este aspecto.
[6] «Prólogo» a la obra de Lucas Verdú, Pablo, La octava Ley Fundamental. Crítica jurídico-política de la Reforma Suárez, Madrid, Tecnos. Citado por Contreras y Cebrián (2015)
Cuaderno de campo de un archivero genealogista 